A PROPÓSITO DEL DÍA INTERNACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN.

 DIA INTERNACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN

09 DE DICIEMBRE

El Perú necesita fortalecer una cultura ética  como uno de los principales retos a futuro en todas las instituciones del Estado de modo integral. 

El fenómeno de la corrupción ha llegado a infestar las instituciones públicas en todos los niveles de gobierno ,no solo se han visto involucrados funcionarios y servidores públicos de mediana y menor jerarquía en la estructura organizacional del Estado, como algún agente policial que solicita el pago de una “coima” a cambio de no imponer una sanción, sino también altos funcionarios del Estado. Un claro ejemplo es la cantidad de expresidentes, ministros, gobernadores regionales, entre otros, que son investigados por presuntos actos de corrupción. 

Frente a la aparente evidencia abrumadora de corrupción en los distintos niveles del Estado, el ciudadano se cuestiona si en efecto existen controles para evitar o dificultar que los funcionarios realicen este tipo de conductas y, de existir, si estos resultan efectivos y forman parte de una cultura ética integral de las instituciones del Estado. 

Lo cierto es que, aunque resulte paradójico, en el Perú se vienen implementando múltiples normas y directivas destinadas a la lucha anticorrupción, desde políticas de alcance regional y nacional hasta direc-tivas específicas para la aplicación de un modelo de integridad en la entidad pública con la finalidad de prevenir y sancionar actos irregulares y delictivos por parte de funcionarios y servidores públicos. 

Si bien la implementación de las medidas anticorrupción en las distintas entidades del Estado es un proceso aún en desarrollo, es importante analizar cuál es el papel del ‘public compliance’ en la lucha contra la corrupción, cómo se aplica a nivel estatal, quiénes son los actores o encargados de dirigir estos esfuerzos y cuál es el marco normativo para implementar las medidas en las distintas instituciones del Estado. 

Así, cuando hablamos del ‘compliance’ hablamos del conjunto de políticas y mecanismos internos que decide implementar voluntariamente una organización con la finalidad de mitigar riesgos, materializados en ilícitos penales, administrativos, infracciones éticas, etcétera. No se trata del mero cumplimiento de la ley, sino que implica ir más allá de lo exigido por las normas mediante medidas adicionales que impulsen y promuevan una cultura de cumplimiento de la legalidad y de buenas prácticas corporativas. 

Al respecto, el ‘public compliance’ implica la evaluación, implementación, revisión, y mejora continua de mecanismos y procedimientos orientados a prevenir el delito y otras infracciones dentro de los organismos públicos, buscando el afianzamiento de una cultura de legalidad e integridad pública, orientada a mitigar los riesgos de ilicitud a los que se encuentra expuesta la entidad y sus funcionarios. No obstante, en la actualidad, las finalidades del ‘compliance’ público se encuentran acotadas a la prevención y mitigación de riesgos en materia anticorrupción. 

A partir de estas aproximaciones, analizaremos el modo en que estos mecanismos de prevención y mitigación de riesgos en materia anticorrupción se vienen implementando en el Perú, tanto a nivel normativo como práctico. 

Normativa nacional en materia de ‘compliance’ público
A la fecha, en el Perú se cuenta con dos órganos dedicados exclusivamente a la creación, implementación y monitoreo de políticas y directivas encaminadas a la lucha anticorrupción: la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, que realiza una labor de coordinación estratégica con los más altos funcionarios del Esta- do, y la Secretaría de Integridad Pública, que realiza una labor principalmente técnica y operativa. La Secretaría de Integridad Pública ha establecido múltiples directivas, la metodología que deben seguir las entidades públicas para la adecuada y oportuna implementación del modelo de integridad y todos sus componentes a fin de facilitar dicho proceso. 

En esta línea, el Estado peruano ha venido emitiendo progresivamente diversas normas con la finalidad de promover la lucha anticorrupción, de manera adicional a las labores realizadas por las agencias anticorrupción en el mismo sentido, las más resaltantes son las siguientes: 

Decreto Legislativo N° 1327, del 6 de enero del 2017, “Decreto Legislativo que establece medidas de protección para el denunciante de actos de corrupción y sanciona las denuncias de mala fe” y su reglamento del 14 de abril del 2017 (Decreto Supremo N° 10-2017-JUS). 

Decreto de Urgencia N° 020-2019, del 5 de diciembre del 2019. “Decreto de Urgencia que establece la obligatoriedad de la presentación de la Declaración Jurada de Intereses en el sector público”. 

Ley N° 27815, del 22 de julio del 2002, Ley de Ética de la Función Pública, y su reglamento del 18 de abril del 2005 (Decreto Supremo N° 033-2005-PCM). 

Decreto Supremo N° 044-2018-PCM, del 26 de abril del 2018, “Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021”. 

A saber, mediante el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción se establecieron dos líneas de acción de carácter prioritario para el desarrollo de una estrategia de integridad y lucha contra la corrupción: 

(i)             Proponer políticas dirigidas a propiciar el conocimiento y la comprensión de la realidad local y promover la articulación de los mecanismos de control y supervisión permanente que se desarrollan al interior del país; y 

(ii)           la prevención de la corrupción, pues toda política y estrategia anticorrupción deben tener en cuenta las medidas de prevención y sanción. 

Si se revisa el modelo de integridad para las entidades del sector público que propo- ne el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción se podrá verificar que expresamente se utiliza como estándar la Norma Técnica Peruana 37001-Sistemas de Gestión Antisoborno-Requisitos con orientación para su uso, adaptación de la ISO 37001. Por este motivo sus elementos son extraídos directamente de la norma ISO, como el compromiso de la Alta Dirección, el canal de denuncias y los controles internos, externos y auditoría. 

En concreto, a fin de que las entidades públicas puedan implementar adecuadamente un programa de integridad, la Secretaría de Integridad Pública elaboró la Directiva N° 001-2019-PCM/SIP, del 24 de julio del 2019, y la Directiva N° 002-2021-PCM/ SIP, del 28 de junio del 2021, la primera, dirigida al establecimiento estructural de la cultura de integridad (mediante la oficina de integridad y el correspondiente oficial de integridad), mientras que la segunda se encuentra enfocada en las etapas para el fortalecimiento de la cultura de integridad y en el monitoreo de la adecuación al estándar de integridad de las entidades públicas por intermedio el Índice de Capacidad Preventiva frente a la Corrupción. 

Finalmente, se tiene que como en todo sistema de ‘compliance’, la principal dificultad para la implementación del modelo de integridad no se encuentra en el establecimiento de directivas, normas u objetivos que se deban cumplir en materia anticorrupción, sino en la oportuna y adecuada aplicación de los controles del sistema. Esta difi- cultad se hace más evidente cuando hablamos del ámbito público, pues, a diferencia de las empresas privadas, el Estado cuenta con cientos de entidades independientes entre ministerios, gobiernos regio- nales, órganos especializados, etcétera. Cada una con un modelo de integridad distinto, oficinas de integridad distintas y recursos disponibles diversos que dificultan la existencia de uniformidad en cuanto a cumplimiento del programa anticorrupción. Es así que, entre los principales retos a futuro, se tiene la necesidad del fortalecimiento de una misma cultura ética que permee a todas las insti- tuciones del Estado, de modo integral, mediante la concientización y capacitaciones continuas y sistematizadas, y un consecuente mecanismo que permita dar seguimiento al afianzamiento de esta cultura; una adecuada gestión de riesgos acotada a las necesidades de cada entidad y la mejora en la implementación de canales de transparencia y acceso a la información pública, que permitan la participación y control ciudadano.

Es de destacar que el Índice de Capacidad Preventiva frente a la Corrupción es de libre acceso y permite al oficial de integridad obtener un diagnóstico situacional de la entidad que le sirva para elaborar y mejorar continuamente el programa de integridad. Este índice evalúa el progreso en cada uno de los componentes del modelo de integridad para así calcular el porcentaje total de implementación de cada modelo de integridad. 

Los resultados de esta evaluación son públicos y se puede acceder a estos mediante el Reporte Nacional de Integridad, permitiendo al usuario verificar qué entidades tienen mayor porcentaje de implementación, cuál es el progreso de cada componente individual y comparar el avance de la implementación entre entidades del mismo nivel. Como ejemplo de ello, si hacemos una revisión del estado de los gobiernos regionales cuyos reportes obran en la página web, podremos notar que Piura a la fecha cuenta con un mayor porcentaje de implementación con un 83% de avance mientras que Puno registra el menor porcentaje de cumplimiento, solo 3%, debido a que múltiples componentes no muestran absolutamente avances. 

Además, la Directiva N° 002-2021- PCM/SIP establece que se deberá realizar un seguimiento a los componentes y sub- componentes del modelo de integridad a fin de detectar oportunidades de mejora, cierre de brechas y elevación de los niveles de aplicación de los estándares de integridad. 

Principales dificultades y áreas de mejora
Las dificultades en materia de implementación del ‘compliance’ público se manifiestan al momento de analizar el Reporte de seguimiento y monitoreo del Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021 (elaborado por la Secretaría de Integridad Pú- blica), así como el Índice de Capacidad Preventiva frente a la Corrupción, pues nos permite identificar cuáles son los re- tos y dificultades que se han presentado para el cumplimiento de los 3 principales ejes de la lucha anticorrupción: (i) la ca- pacidad preventiva del Estado frente a los actos de corrupción, (ii) la identificación y gestión de riesgos, y (iii) la capacidad sancionadora del Estado frente a los ac- tos de corrupción.

En la actualidad se cuenta con dos reportes, el Reporte de cumplimiento de metas de los años 2018-2019 y el Reporte de las metas del 2020, ambos de libre acceso. El principal porcentaje de metas del Plan Nacional se encuentran concentradas en el 2018 y el 2019 (65%) mientras que el resto se divide entre el 2020 (19%) y el 2021 (16%). 

En lo referente a las metas de el 2018 y el 2019 se puede identificar que el objetivo con menor nivel de cumplimiento es el referido a la promoción e instalación de una cultura ética y de integridad en los servidores públicos y la ciudadanía con solo un 33%. Sin embargo, ello no se debe necesariamente a que no se hayan tomado acciones o iniciativas para crear programas de educación que incorporen valores y principios éticos, sino que no se cuenta con algún sistema que permita verificar si es que estos programas vienen siendo aplicados correctamente o si tienen algún efecto en la sociedad. Es por ello que, en su reporte, la Secretaría de Integridad Pú-blica señala, al referirse a las herramientas curriculares de ética e integridad, que “resulta necesario concretar un mecanismo que permita monitorear su utilización en las instituciones educativas. Esto resulta sumamente complicado, pues la cultura de valores no depende únicamente de la educación que se reciba en los centros de estudio, sino también de la recibida en el hogar, y por ello es necesario que el enfoque educativo esté dirigido adicionalmente al ámbito familiar. 

Además, otra área que ha tenido dificultades en cuanto a su desarrollo ha sido el fortalecimiento de la gestión de riesgos al interior de las entidades públicas, que según la Secretaría solo tuvo un 47% de cumplimiento, en el 2020. 

Por otro lado, del Reporte del cumplimiento de las metas del 2020 se observa que la principal dificultad constituye el deber de garantizar la transparencia y acceso a la información pública, donde se identifica un 50% de avance. En específico, se identificó que se encontraba pendiente tanto la imple- mentación y mejoramiento de los Portales de Transparencia Estándar de las entidades del Estado como la promoción de la obligatorie- dad de las audiencias de rendición de cuentas con la participación de la ciudadanía. Sobre esto último se precisó que la pandemia del covid-19 fue uno de los principales factores que dificultó el cumplimiento de la meta en tanto que muchas entidades no contaban con la logística necesaria para la realización de las audiencias o tenían que enfocar sus esfuerzos en la atención de la emergencia sanitaria. 

Finalmente, si bien se les exige a las entidades públicas que actualicen la infor- mación referida a su modelo de integridad mediante el Índice de Capacidad Preventiva frente a la Corrupción, se tiene que a la fecha no todas las entidades han cumplido con ello al no consignar absolutamente ninguna información, teniendo como ejemplo los gobiernos regionales, o al no actualizar la información ya registra.